“眉毛胡子一把抓”的環(huán)境管理模式將發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。

環(huán)保部3日宣布，根據(jù)中央有關(guān)部門的批復(fù)，決定設(shè)置水、大氣、土壤三個環(huán)境管理司。當日上午，環(huán)保部舉行了三個司的成立儀式，并任命了相關(guān)負責人。

中國行政體制改革研究會秘書長王滿傳告訴《第一財經(jīng)日報》記者，盡管在大部制改革的背景之下，總體趨勢是精簡機構(gòu)，但為了適應(yīng)外部環(huán)境變化和工作需求，有必要適時作出相應(yīng)調(diào)整。

本報記者從環(huán)保部了解到，“水氣土”三個環(huán)境管理司成立后，“各司其職”的格局將形成。這意味著，中國的環(huán)境管理向系統(tǒng)化、科學(xué)化、精細化邁出了實質(zhì)性的一步。

“對癥下藥”三大戰(zhàn)役

據(jù)環(huán)保部介紹，去年2月，中央有關(guān)部門批復(fù)同意環(huán)保部機構(gòu)編制作部分調(diào)整，不再保留污染防治司、污染物排放總量控制司，設(shè)置水、大氣、土壤三個環(huán)境管理司。

王滿傳對《第一財經(jīng)日報》記者分析稱，新設(shè)“水氣土”三個環(huán)境管理司，有利于加強力量，“對癥下藥”，整合有限資源;其次，從機構(gòu)名稱的變化看，環(huán)境政策正在從污染物控制轉(zhuǎn)向更加注重改善環(huán)境質(zhì)量和提升綜合治理能力。

王滿傳還對本報記者表示，一般而言，部委機構(gòu)調(diào)整后，省一級單位會隨之調(diào)整對口單位。但是到了地方的市縣一級，由于各地實際情況的不同，安排可能會更具靈活性。

國務(wù)院2013年9月頒布的大氣污染防治行動計劃(下稱“氣十條”)明確要求，完善國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負責的環(huán)境監(jiān)管體制。去年頒布的水污染防治行動計劃(下稱“水十條”)也要求，“切實加強水環(huán)境管理”，“強化環(huán)境質(zhì)量目標管理”。

在今年1月11日召開的2016年全國環(huán)境保護工作會議上，環(huán)保部部長陳吉寧就稱：“我部機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)調(diào)整和環(huán)境監(jiān)察體制改革方案得到中央編辦批復(fù)。正在研究起草部機關(guān)‘三定’修訂草案和環(huán)境監(jiān)察體制設(shè)置。”

對于水、大氣、土壤三個環(huán)境管理司如今終于宣告成立，環(huán)保部表示，這是貫徹落實中央關(guān)于加強生態(tài)環(huán)境保護、推進以改善環(huán)境質(zhì)量為核心各項工作有效開展的重要舉措。

有環(huán)保專家表示，“水氣土”三個環(huán)境管理司的成立，是環(huán)保部機構(gòu)改革走出的堅實一步，有利于更好統(tǒng)領(lǐng)和加大環(huán)境治理力度，精細化打好“水氣土”污染防治“三大戰(zhàn)役”。

陳吉寧曾表示，“十三五”時期，環(huán)保工作要以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，堅決打好大氣、水、土壤“三大戰(zhàn)役”，不斷提高環(huán)境管理的系統(tǒng)化、科學(xué)化、法治化、市場化和信息化水平，加快推進生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

為何撤下污防、污控司?

除了設(shè)置水、大氣、土壤三個環(huán)境管理司以外，環(huán)保部還將不再保留污染防治司、污染物排放總量控制司。

王滿傳告訴本報記者，從原來兩個司的機構(gòu)設(shè)置看，容易造成職能的交叉。

本報記者查閱環(huán)保部原來的機構(gòu)設(shè)置發(fā)現(xiàn)，污染物排放總量控制司下設(shè)水污染物總量控制處、大氣污染物總量控制處;而污染防治司又下設(shè)大氣與噪聲污染防治處、飲用水水源地環(huán)境保護處、重點流域水污染防治處。兩個司的職能確有重疊。

《第一財經(jīng)日報》記者更進一步了解到，不再保留污染防治司和污染物排放總量控制司，體現(xiàn)了陳吉寧的管理理念。

之前的環(huán)保部污染防治司主要負責環(huán)境污染防治的監(jiān)督管理和環(huán)境形勢分析研究。水體、大氣、城區(qū)土地、噪聲、光、惡臭、固體廢物、化學(xué)品、機動車的污染等樣樣管，還涉及海洋污染防治，被認為“既不專也不精”。

而污染物排放總量控制司主要承擔落實國家減排目標的責任。除了負責擬訂主要污染物排放總量控制、排污許可證和環(huán)境統(tǒng)計政策、行政法規(guī)、部門規(guī)章、制度和規(guī)范，并監(jiān)督實施，還要組織測算并確定重點區(qū)域、流域、海域的環(huán)境容量。但陳吉寧表示：“總量控制的辦法，涵蓋的污染物種類、污染源范圍以及削減的力度均不足以支撐環(huán)境質(zhì)量的全面改善。”

根據(jù)環(huán)保部今年確定的思路，未來環(huán)境管理在質(zhì)量與總量的把握上，應(yīng)體現(xiàn)這樣的原則：質(zhì)量改善是剛性要求的紅線，絕對不能觸碰;總量減排是硬性要求的底線，是最基本的要求?？偭繙p排考核必須服從質(zhì)量改善考核。質(zhì)量改善和總量減排任務(wù)均未完成，將嚴格依法問責;質(zhì)量改善了而總量未完成，將尊重地方的協(xié)同減排，從國家總量指標進行調(diào)劑，嚴格執(zhí)行考核辦法。

不少學(xué)者分析稱，中國的環(huán)境政策正在由污染控制型政策逐步轉(zhuǎn)向以環(huán)境質(zhì)量改善和環(huán)境風(fēng)險防控為目標。

自2013年以來，政府相繼發(fā)布“氣十條”、“水十條”。“土十條”(土壤污染防治行動計劃)也將于今年頒布。這些國家行動計劃，正是順應(yīng)了從總量控制到質(zhì)量控制的趨勢和表現(xiàn)。此次環(huán)保部機構(gòu)編制調(diào)整亦不例外。

環(huán)保監(jiān)測執(zhí)法將實行垂直管理

環(huán)保部“水氣土”三個環(huán)境管理司成立后，“各司其職”的格局將形成。隨著土壤污染防治行動計劃今年落地，三個司履職也都有了自己的“利劍”。

按照這一思路，環(huán)保部新的內(nèi)設(shè)機構(gòu)還會出現(xiàn)，比如“垂管辦”。本報記者獲悉，這一機構(gòu)也是根據(jù)中央部署而設(shè)立的協(xié)調(diào)全國環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的垂直管理部門。十八屆五中全會明確提出，“實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理”。

目前，環(huán)保執(zhí)法難最大的障礙在于行政管理體制。根據(jù)現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)，地方環(huán)保部門接受上級環(huán)保部門和當?shù)卣碾p重領(lǐng)導(dǎo)。盡管地方環(huán)保部門在業(yè)務(wù)上聽命于上級環(huán)保部門，但在預(yù)算和人事上受當?shù)卣目刂啤?/p>

環(huán)保部行政體制與人事司副司長任勇表示，實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理是環(huán)保管理體制的重大創(chuàng)新。垂直管理改革也是一件非常復(fù)雜的事，牽一發(fā)而動全身，不只是機構(gòu)隸屬關(guān)系的調(diào)整，也將涉及地方政府層級間事權(quán)、政府相關(guān)工作部門間職能、環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部職責運行關(guān)系等的調(diào)整，還需要對環(huán)境治理基礎(chǔ)制度進行改革完善。

根據(jù)環(huán)保部制定的時間表，今年要做好省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理過渡期工作，下發(fā)相關(guān)通知，研究制定試點方案并開展試點，對試點省份在能力建設(shè)等方面給予支持，爭取2~3年左右完成改革任務(wù)。

而對于“水氣土”三個環(huán)境管理司和其他機構(gòu)何時才能到位并發(fā)揮作用的問題，環(huán)保部有關(guān)負責人3日表示，“由于機構(gòu)調(diào)整涉及面廣，內(nèi)部職能、運行機制的建立和人員配備完全到位尚需要一個過程”。待整個工作完成后，將對外發(fā)布。